一吨二氧化碳卖多少?

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作者:  东西彩票

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重点提要

■我们必须降低全球二氧化碳排放量,避免严重的气候变迁。
■对碳排放课税虽然有效,但是政治因素阻碍了美国实施课税制度。比较可行的方法是联邦总量管制市场,让污染者在市(作者:  东西彩票)场上取得排放许可,自行决定如何达成减量目标。
■总量管制市场必须在严密的管理下才能成功,而且必须有足以影响排放量的配套政策才能达成目标。仔细分析现有的欧盟碳交易市场,可得到很有价值的参考。

未来一世纪,人类很可能会使地球气候暖化到值得担忧的地步。尽管大气中的二氧化碳大多来自燃烧化石燃料,但除了开发更洁净的能源和期待它们早日普及之外,我们还需要更有效的解决方案。另外,(作者:  东西彩票)建立专责机构和策略也同样重要(尤其是市场、商业法规和政府政策),提供诱因给企业界,促使他们采用创新的科技和方法,降低二氧化碳与其他影响气候的温室气体排放量。

这项挑战十分艰巨,传统的化石燃料能源已经十分普及而且廉价,环保的替代方案如果没有强力政策支持,被接(作者:  东西彩票)受的可能性很低。可惜的是,限制全球排放量的管制条约在近20年的协商后,进展依然十分有限,不过,在最关注气候变迁的欧洲,政策制定者并没有因此而受到阻碍,反而采取行动教导大众如何最能遏止地球继续吞下大量的碳。

美国的二氧化碳排放量一向高于其他国(作者:  东西彩票)家,其实美国的政策制定者可藉由分析欧洲近年来的成果有哪些成功与不足之处,进一步学习如何建立可行的碳减量市场。我们将在本文中探讨美国应该如何建立全国性的碳管理制度,包括建立市场的策略以及其他奖励(作者:  东西彩票)措施,以鼓励开发与采用低碳能源的创新发明。

直到最近,对于建立专责机构保护地球气候的讨论,大多著眼于全球层级,一般认为气候政策要能成功,必须签署有约束力(作者:  东西彩票)的国际条约,因为造成气候变迁的活动遍布全世界,如果各国政府各自为政,欠缺全球性的协调,产业界只会迁移到法规比较宽松的地区。

这个全球化主义者理论,构成了1992年联(作者:  东西彩票)合国气候变迁纲要公约的协商基础,该公约要求所有国家合作解决气候问题,并成立机构、监督公约执行状况。这个公约带动了建(作者:  东西彩票)立气候变迁协定的进程,促成1997年的京都议定书。在京都议定书中,各工业化国家(包括美国、欧盟、日本和俄罗斯)原则上同意履行各自不同的减量义务,降低平均工业排放量,目标是比1990年的排放水准低5%。但开发中国家十分重视自由使用能源所带来的经济成长,因此拒绝接受排放量的总量管制。

洁净发展机制难以实行

由于缺乏强迫开发中国家控制排放量的可行方式,因此京都议定书签署国达成了所谓「洁净发展机制」(clean develop(作者:  东西彩票)ment machanism)的共识,在这个提案之下,国际投资人可针对温室气体排放量未受强制规范的开发中国家,挹注资金到能够降低排放量的计画,赚取碳排放额度。因此,英国企业如果在国内的排放量受到严格限制(成本也因而提高),可在中国投资建造风力发电机,风力发电的零排放量,与原先燃煤发电(中国最普遍的能源)生产等量电力的基线排放量(即没有减量计画下的排放量),(作者:  东西彩票)两者之间的差距就是英国企业可取得的额度。如此一来,中国可获得外国投资及能源基础建设,英国企业则可用更低的成本符合环保规范。对工业化国家的公司而言,从海外赚取的额度,通常会比为现有的工厂与基础设备添加新科技降低排放量,来得更省钱。

洁净发展机制的额度形成的市场规模,由此开始呈爆炸性成长,交易量约占全世界温室气体排放量的0.33%,年度总市值大约(作者:  东西彩票)为44亿美元。

尽管京都议定书很快就达成了纸上协议,但受限最大的工业化国家执行管制的状况则落差相当大,主要的国家(尤其是美国,也包括澳洲和加拿大)并没有遵守京都议定书,因为他们认为这些规定的成本不仅太高,在政治上也难以实行。因此,这个公约对全球暖化问题的整体影响力一直没(作者:  东西彩票)有充份发挥,即使所有国家都遵守公约规定,影响力也很小。概略性的国际公约经常遇到这类问题,因为达成协议后,利益属于最不热心的参与者,而且公约经常为不愿信守协议的国家保留可轻易逃避义务的条款。

总量管制政策,让市场决定价格

如何设定有意义的全球目标,是个大挑战,因此京都议定书在签订了近10年之后,可减缓气候变迁的国际制度才刚开始发展,目前有一群对控制排放量出力最多的国家,正尝试提出政策,这些国家不采行(作者:  东西彩票)京都议定书的全球整合方案,而是各自拟定不同策略来控制温室气体排放,这些各式各样的计画,反映出各国对于什么才是管理排放量的最佳方式十分不确定,而且各国政府在能力和做法上差别极大。

由于美国退出京都议定书,欧盟成为遵守这项全面管制计画中最大的政治实体,因此欧盟对限制温室(作者:  东西彩票)气体排放的努力非常重要。欧洲交易系统拥有最强大的专责机构,交易的额度量也最大,为了减少总排放量的55%(主要来自建筑物及运输工具),欧盟及成员国已经扩大现有的政策来提高能源效率,例如与汽车制造厂协商订定自愿性(很快就会成为强制性)汽车能源效率目标。

欧盟其余的温室气体来源(定义为「工业排放」制造者,包含火力发电厂),总数较少、个别规模较大,因此较容易控制。针对这些公司,欧洲管理人员设计了称为「排放量交易方案」的全欧市场架构,这个方案是所谓的「总量管理」制度,灵感来自美国于1990年代成立并成功减少二氧化硫(酸雨的主要成份)的计画。在(作者:  东西彩票)欧盟协定中,各国政府依据该国被指定的基础排放量计算,把排放额度免费分配给各个工厂(每单位额度代表许可排放一公吨二氧化碳气体),接着由公司自行决定哪种减量方式的成本较低:降低排放量以便出售多余额度,或是在公开市场上向其他公司购买额度?另外,公(作者:  东西彩票)司和政府也可向洁净发展机制购买额度,或购买俄罗斯和其他东欧前共产国家以类似方案产生的额度。

如果减量的成本昂贵,则排放许可额度的需求就会增加,价格也会跟着提高;相反的,如果出现成本低廉的二氧化碳减量技术,或是经济成长减缓使排放温室气体的产业衰退,价格就会降低。藉由管(作者:  东西彩票)制排放许可的总量,欧盟管理人员可以遏止污染程度提高,同时让市场决定价格。欧洲市场的试办期,由2005年到2007年底为止。

建立碳交易市场就如其他有利可图的新兴财产权市场一样,关键在于政治抉择。政治家和利害关系产业通常倾向建立交易(作者:  东西彩票)市场,而反对课税,因为政治制度往往会免费给予大部份排放额度,相反的,税收则会增加许多可见的成本。

以往有一些交易制度已经开始拍卖排放许可,但所谓的「大碳户」(包括煤矿公司和燃煤火力发(作者:  东西彩票)电厂拥有者),正在串连抗拒这类计画。在欧盟,各国政府已同意将大部份额度免费给予现有的排放者;美国研议中的气候变迁法规应该也会有类似的发放措施。在政府发放财产权给私人机构(例如行动电话执照)的其他状况中,管理人员从未遭遇对交易如此强烈的政治反对,因为产业界尚未开发这项公众资产;相反的,化石燃料产业一向可自由将温室气体排放到大气中。污染市场已被法律许可,它们被设计为过去不曾存在的有价财产,新兴碳市场的参与者(作者:  东西彩票)是赚、是赔,取决于额度分配规则的构想。如果要对已经享有的资产分配财产权,常见的方式是透过政治发放,而不是拍卖。

这类发放措施有些是政治上的权宜之计,因为这些措施有助于市场起步,否则根基深厚的利益团体(例如煤矿游说团)会阻碍进展。但如果这些额度全都分配出去,大碳户和旧技术拥有的深厚根基将成为更大的危险。

在这些前提之下,无怪乎欧盟碳交易市场在短短的时间内,就遇到好几个问题,多数情况是,各国政府设想的排放许可分配量已经达到过去的底线,却仍未涵括所有的排放者。但最引起争议的则是政治经常独厚特定企业或产业,或是为了推动市场,由洁净发展机制取得廉价却有问题的排放额度。举例来说,极力保护国内煤矿业的德国政府,就分配了太多免费额度给(作者:  东西彩票)燃煤火力发电厂,这类发电厂业者还向消费者收取业者根本不需支付的碳「成本」。其他国家也有类似的不当获利行为,包括荷兰、西班牙和英国等。

原则上,欧盟会审核各国政府的额度分配,防止受惠的公司取得不正当的利益,不过实际上,成员国也有许多政治手段,而且在他们认为必要时绝不手软。目前欧盟制度预计每五年重新分配许可量,但每次都(作者:  东西彩票)实施新的发放方式,将导致移除高排碳工业技术更加困难,而这些高碳工业都是排放量的大宗。实行成功的美国酸雨防治计画,虽然也是免费分配绝大部份额度,但核心规则维持了近20年没有更改,这让市场更容易正常运作。

欧盟在确保排放者、经纪人和交易者是否及时取得最精确的碳额度供需讯息方面,也遭遇到了问题。在排放量交易方案的试办期,市场相当混乱,使价格从最初的每公吨二氧化碳近40美元,一路滑落到目前的每公吨约1美元。价格下跌是因为欧盟各国政府显然过度供给许可量给市场,就如管理失当的中央银行印制过多货币,造成通货膨胀一样。为解决这个问题,欧盟紧缩了下一个交易期间(2008~2012年)的额度,使每公吨提高到30美元左右。

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